推动住房制度改革

推动住房制度改革

徐景安

2019年5月9日

计划经济制度下，我国城市住房制度一直采取包下来的办法，由所在单位，即政府事业单位，或企业单位出资建房，再无偿分配给职工。当时，全国城镇公有住宅9亿多平米，实收租金1亿元，每平米租金0.11元，远不够管理、维修之用，致失修失养的住宅占一半以上。为此，建设部房管局提出来，要将房租提高到每平方米0.54元。提高房租，涨不涨工资？不涨工资，老百姓要骂娘。这涉及到职工、企业、政府间的利益关系。

1984年5月我在《试论我国的经济发展战略》一文中提出：“现行的住房政策必须代之住宅商品化，这是解决住宅问题的唯一出路。”具体做法是“公有住宅折价出售”，“住宅建设产业化”，“我国的建筑业和建材业应大发展，成为我国的优势产业”。

据此，1984年底和1985年初，我两次向国务院领导建议，提高房租不是为了弥补亏损，而是立足于把房子卖掉，即房租提高到使买房比租房合算。全国9亿多平米的公有住宅，若以每平米50元出售，国家就可收回450亿，投入住宅再生产。提高房租，职工可以买房，就不会有意见。如果得不到房子的所有权，房租提高一点，职工也不愿接受。住房制度改革还可以引导消费。当时，职工有钱就买彩电、冰箱，生产不出来，只得大量进口，而房子伸手向国家要，国家没有财力建房。住房制度改革后，职工有钱就先买房了，减轻了对进口消费品的压力。于是1985年成立“国务院住房租金改革领导小组”，我是小组的成员。

成立以后，选择若干城市做了大量的测算工作，于1985年4月19日形成了《关于改革城镇住房制度试点方案》。

一是按人均10平米的标准，把财政和企业单位解决职工住房的实际支出，作为住房补贴发给职工，按住房实际经营成本收取租金。住房补贴还实行了工龄补贴、职务补贴。这样实际使用面积高于标准的，在补贴以外就要多付钱，低于标准的，除了补贴以外就能增加收入，这部分收入以住宅券发放，限定用于支付房租、购买住宅、住宅修建。二是鼓励职工购买住宅，新建住宅一次性付款优恵30%，老房一次性付款优恵40%，没有能力一次性付款可向银行低息贷款。为了不增加负担，房价只以单体工程造价计算，土地及配套设施不列入成本。此方案先在锦州、石家庄、邢台、镇江、佛山五城市试点。

各城市、各单位差别很大，职工的情况也千差万别，要拿出一个大家都能接受的方案，是挺难的。所以工作做的比较细，先选择中小城市试点起步。经过10多年的探索，殊途同轨，最后都实行了住宅商品化，加上土地制度改革，改无偿使用为有偿使用，房地产业也就此诞生。这项改革意义重大，房地产业成为拉动我国经济发展的重要支柱。土地收益成为各级政府财政收入的重要来源，城市建设发生了翻天覆地的变化。房地产业也造就了一大批富翁。居民的住房水平大大提高。但房价的节节攀升，使得很大一部分低收入居民买不起房。住房贵、住房难，成为社会热点，也引起了对住房商品化改革的质疑。

从理让上讲，住宅是生活资料，实行商品化，是市场化改革的必然。从实际情况看，住房制度不改革，难以为继。政府和单位投入资金建房，由于无偿分配，不能回收；低租金，又要贴钱管理和维修，以至失修房越来越多。对居民来说，住房困难、分不到房的情况越来越严重。1982年城镇人均居住面积，从1978年的3.6平米提高到4.4平米，但由于人口增加和分配不合理，1982年比1978年缺房户反而增加60万户，达到749万户，占总户数的1/3；无房户增加了68万户，达到199万户，占总户数的1/10。当时，住房不公平问题相当严重，由于地区与单位的经济实力不同，带来住房水平差距很大。同样情况下有权有关系的可以分到房，有的领导的子女，甚至孙子都分到房了，而结婚无房、四代同堂的现象比比皆是。即使有房，像北京、上海这样的大城市，大杂院、筒子楼,都是公共的灶间与卫生间，有独立的“煤卫”成为梦想和追求。住房难成为当时最大的问题。从总体上看，住房改革带来住房水平的大大提高，城镇人均住房面积从1978年的3.6平米提高到2018年的36.6平米，增加了10倍。但人均住房面积的增加，也包含了很大的不公平，少数人拥有很多房子与豪宅，不少人买不起房，甚至租不起房。于是归责于住房改革。

从根本上来说，这是国民收入分配的不合理、不公平造成的。一部分有钱人炒房，带来房价的攀升，造成对住房刚性需求人的恐慌，向父母要钱、向银行贷款买房。有房成为结婚的必要条件。对一个工作几年的年轻人来说，这是不可能的。即使发达国家，买房也需要很长时间的奋斗。这样中国的房价水平脱离了收入水平而畸高。土地成本推高是造成房价飙升的重要原因。从2001年到2010年全国平均地价上涨了4倍以上。市场经济带来贫富差别是不可避免的，这需要二次分配来调节。我国在财政分配上，存在重建设、轻民生的倾向。近几年来各级政府增加了对民生的投入，对解决住房难、住房贵也采取了一系列措施，建设了一批适用房、廉租房，尤其采取了限购等行政措施。

放开以后，曾经辉煌一时房地产企业，纷纷暴雷，住房卖不出，贷款还不了，亏损破产一大批。靠贷款房企赚得盆满钵满的银行，形成一堆烂账。靠土地财政的地方，收入下降，连工资也发不出。最惨的还是贷款买房的民众，要么遇到烂尾楼，付了钱拿不到房；要么，房价跌破买价，腰斩一半；要么，还不起贷款，房子被收走。曾经成为中国经济支柱产业的房地产业，弄得哀嚎遍野。归根到底，我们对住房的属性的认知出现严重偏差。

第一、住房作为生活资料的必需品，具有社会属性，应该实行“居者有其屋”，纳入公共服务。改革住房无偿分配，实行住房商品化，是对的。但市场经济条件下必然出现两极分化，政府应对外来务工人员，提供廉租房；对常住人口中的低收入群体提供经济适用房。这应该成为政府的公共政策，资金从土地收益和房产累进税中出。但政府的住房政策向户籍人口以及人才精英倾斜，使大量低收入人群面临住房困难。

二、住房作为生活资料，具有商品属性，可以自由买卖。一部分人利用金融扛杆炒房，推动房价上升，使住房具有金融属性，创造虚假需求。理应采取累进所得税进行扼制，而我们采取限购的行政办法，使更多人采取假离婚、寻找代持者等种种办法，反而推高了房价。房价越高越抢，造成房地产业脱离实际需求而盲目膨胀。

总结教训，全社会应该回归理性。对政府来说，在坚持住宅商品化的前提下，实行“居者有其屋”，应成为基本的社会公共政策。土地收益应定向投入适用房、廉租房的建设，满足低收入群体的住房需求。对民众来说，应根据收入条件选择租房和购房，将拥有住房作为结婚的必要条件，应作为陋习革除。房地产业作为竞争性行业，国有企业应逐步退出。目前存在大量闲置房和烂尾楼，政府应该制定政策鼓励改造为适用房、廉租房，满足低收入群体的住房需求，同时，为房地产业和银行解困。