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国家为什么垄断慈善业?

时间:2013-01-12     作者:王涌【转载】   来自:财新网   阅读

中国红十字会正深陷信任危机之中。
 
一个90后女孩郭美美在微博中炫富,并自称红十字会商业总经理,在网上引发巨浪洪波。无数网民紧紧追踪,齐心协力,欲撕开背后深不可测的黑幕。在此事件中,民众对中国红十字会的极度怀疑、失望乃至鄙夷,说明中国的慈善组织的公信力之脆弱。创始于1864年的红十会在历史上也罕见此幕。
 
郭美美事件以戏剧化的方式触及了中国的慈善组织的公信力问题,让人反思问题的根源——中国的慈善业制度。应该说,慈善业的国家垄断与信息不透明是中国慈善业的两大毒瘤,它不会结出什么善果?也许郭美美事件只是一个前奏。
 
中国的慈善业制度到底存在什么问题?让我们从源头开始分析。
 
信任是慈善业的基础,无信任则无慈善业,信任丧失,则慈善业败落。
 
社会学关于“信任”的研究已颇为成熟,美国加利福利亚大学洛杉矶分校社会学教授Lynne G. Zucker是代表人物,他认为,信任的建立有三个渠道:
 
一是基于个人之间的互动和交往而建立的信任(process-based);
 
二是基于血缘或地缘等共同性而建立的信任(characteristic-based);
 
三是基于法律制度如严格的组织治理结构、信息强制披露等现代制度而建立的信任(institutional-based)。
 
建立在前两种信任的基础上的一般是小型慈善组织,如我国《基金会管理办法》中规定的非公墓基金会,它通过与捐款人的个人化的细密的互动建立信任,在特定的群体中募集资金,实施慈善,或者是特定的群体为集合成员资金行善而设立的;建立在第三种信任基础上的主要是大型慈善组织,如我国《基金会管理办法》中规定的公墓基金会,它向社会公众而非特定群体募集善款,对它的信任只能建立在法律制度之上,中国红十字会即属此类。
 
这两类或大或小的慈善组织在中国的状况如何?
 
可以说,大型公募慈善组织基本上为国家所垄断,有极强的政府背景,如红十字会,会长由财政部副部长兼任,而民间很难获准设立公募基金会,壹基金的设立就是一例。
 
小型的慈善组织虽然适合民间设立,但却也难普及。我国涉及慈善机构的设立的法律法规主要有四部:《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《基金会管理办法》以及《信托法》中的“公益信托”一章,实质上均采取了严厉的审批制,并设置诸如“挂靠“等冷枪暗箭,严格控制民间慈善组织的设立。一些民间慈善组织无奈采取公司的形式才获得合法地位,“以营利组织的形式从事慈善活动“。
 
这真是中国的特色。根据美国萨拉蒙(Lester M. Salamon)教授编纂的《非营利组织法律国际指南》,全世界很少有国家对慈善组织等非营利组织的设立采取审批制,通常采取注册制(registration basis);而普通法系国家走得更远,他们甚至还有例外规则(Exception basis),规定:只要慈善等非营利组织符合法律规定的条件,就应当被推定为合法组织,甚至都不需要登记。
 
我国政府为什么对慈善组织和非营利组织采取如此与众不同的态度?原因无非两项,一是政治原因:控制民间组织,防止“敌对势力”渗透,挑战政府权威,保障社会稳定;二是经济原因:防止借慈善组织之形式避税。当然,后者是次要的,前者是主要的。但是,这种保守的态度带来的问题也是严重的,中国慈善业的种种怪相正源于此。
 
慈善组织设立的严厉的审批制导致我国慈善业的国家垄断,阻塞了整个社会的慈善动力,因为行业可以被垄断,但是,信任与信誉却不可能被垄断。信任需要在细腻的互动中建立,信誉需要在平等的竞争中树立。目前,美国民间约有190万个慈善组织,每年接受的慈善捐赠约3000亿美元,预计在1998-2017年间,全部慈善捐款总额将达到1.7万亿美元。如果美国像中国一样,只有几个屈指可数的慈善机构,而没有那190万个大大小小的像毛细血管般渗透于社会之中的慈善组织,这天文般的数字如何可能?
 
中国不缺慈善者,但是,根据胡润的调查,“中国慈善家排行榜上有一半以上慈善家的捐赠是不通过慈善机构的,前十名中就有八位是通过自己的基金或者直接捐助的方式进行慈善活动”。为什么?原因很简单,慈善最需要信任,中国企业家需要“自助式的慈善”,他们要亲历亲为,他们需要自己的基金会,自己的非营利组织,他们不需要政府代理。美国法律满足了企业家的要求,而中国法律却没有。
 
破除了慈善业的国家垄断,中国的慈善业就有救了,但也许需要一个很久的过程。
 
目前,最为令人失望的是,国家垄断了慈善业,却不建立现代化的慈善组织的治理制度,特别是强制信息披露制度。以我国《红十字会法》为例,所规定的监督机制只是内部监督和政府监督,第二十四条规定:“红十字会建立经费审查监督制度。红十字会经费的来源和使用情况每年向红十字会理事会报告”。第二十五条规定:“红十字会的经费使用情况依照国家有关法律、法规的规定,接受人民政府的检查监督”。其中,无一字提及信息公开披露制度。
 
由于政府与红十字会的特殊关系,所谓政府监督必然失效,而信息公开披露制度的缺失使得红十字会等慈善组织的治理结构存在天然的严重的缺陷,所以,问题必然爆发,只是时间问题。
 
现代社会的许多制度,如公众公司、公募基金会,均以信任为基础,而强制信息披露是信任的制度基础,信息披露制度的起源最早可追溯到1840年英国公司法,它强制公司每年向股东披露资产负债表。上世纪美国大法官布兰戴思(Louis. D. Brandeis)则首次系统阐释了信息披露制度的重要性,他的名著是《别人的钱,银行家如何用》,它的名言是:“太阳是最好的杀菌剂,电灯是最好的警察”。美国的证券市场制度、慈善组织制度的设计均承继了这一伟大的哲学。
 
以前,我们高度关注上市公司的信息披露,其实,中国红十字会比上市公司还需要信息披露,因为它的“股东”是全中国的亿万捐款人。
 
“捐款人的钱,中国红十字会如何用?——它是如何用的?”这是郭美美事件背后的重要问题,它必须公开。 此问题无解,则红十字会的信任危机无解。

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