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营商环境法治化

时间:2019-11-04     作者:文/《中国民商》记者 姜懿翀【原创】

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国在推进营商环境建设方面再次取得重要进展。

在10月8日召开的国务院常务会议上,审议通过了《优化营商环境条例(草案)》。10月23日,国务院对外公布了修改后的《优化营商环境条例》(以下简称《条例》)。《条例》的出台填补了我国优化营商环境立法的空白,反映了中央政府在优化营商环境方面的政治决心。

各界对公布的《条例》给出了高度的评价。舆论认为,《优化营商环境条例》制定出台后,再一次向全社会发出一个清晰的信号,国家对于全面有效保护市场主体合法权利、营造良好市场环境的决心是坚定不移的,有助于进一步稳定市场主体预期,提振市场主体信心,让企业家安心经营、放心投资、专心创业。

不过,改善营商环境是一项涉及社会经济发展方方面面的系统性工程,不是依靠某部特定的法律文件就可以一蹴而就的。下一步,我们应着力抓好《条例》的贯彻落实,推进市场环境、政务环境、司法环境的法治化,尤其是要抓紧建立评价制度和问责机制,以营造公平、透明和可预期的营商环境。

 

营商环境立法刻不容缓

营商环境是近几年中国政商界的热门词汇,其重要性毋庸多言。

世界各国早已形成共识:营商环境是企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件,营商环境的深化、完善和优化的程度,决定了整个社会和经济的发展水平。良好的营商环境,不仅是一个国家或地区经济软实力的重要体现,而且是一个国家或地区提高综合竞争力的重要方面。

“好的营商环境就像阳光、水和空气,须臾不能缺少。”营商环境优劣直接影响市场主体的兴衰、生产要素的聚散、发展动力的强弱。营商环境包括影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素、法律要素等,是一项与经营者和经营活动密切相关的系统工程。其中,制度建设尤其是法治建设,成为衡量一个地区营商环境好坏的关键指标。

今年2月25日,习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议时发表重要讲话强调,法治是最好的营商环境,要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节,依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。要用法治来规范政府和市场的边界,尊重市场经济规律,通过市场化手段,在法治框架内调整各类市场主体的利益关系。

为何营商环境法治化如此重要?这是因为,法治在优化营商环境方面具有固根本、稳预期、利长远的作用。只有完善制度、加强监管,才能构建起统一开放、竞争有序的市场体系,打造出公平公正的竞争环境,最大限度减少欺诈、违约、制假售假、投机取巧等不规范行为,让社会主义市场经济步入良性发展的轨道。

近年来,中国深入推进“放管服”改革,营商环境持续改善。据世界银行10月24日发布的《全球营商环境报告》显示,中国营商环境在2018年大幅上升的基础上(2018年排名比2017年上升32名,位列第46名),2019年排名再上升15位,位列全球第31名;在发展中国家里,已经处于头部位置。10年来,中国的营商环境排名,已经从“小步快跑”变成了“大跨步”。

虽然目前我国在优化营商环境方面取得了瞩目的成绩,但是,对标国际一流水平仍然存在一定差距,一些长期困扰市场主体的痛点难点堵点问题仍然突出,在营商环境的一些关键领域和环节,仍然有很大的提升空间。

这些问题突出表现在:一些“放管服”改革实践中行之有效的改革举措,因缺乏明确的法律法规依据,难以进一步复制推广;各地各部门在优化营商环境改革实践中形成的成熟经验,也迫切需要通过立法的形式固化。

值得关注的是,最近开展的国务院大督查发现,在营商环境大为优化的同时,一些地方还存在权力放得不够、隐性审查和变相延长审批时间等现象,一些地方在做好审管结合的“加法”、进一步增强管理高效性方面,还有提升空间。

这说明,我们离打造社会期待的一流营商环境依然任重道远。因而,从国家层面加快营商环境专门立法势在必行。推动优化营商环境工作立法,积极发挥法治引导、推动、规范、保障改革的作用,既是市场经济发展的内在要求、社会良性运行的根本保障,也是优化营商环境改革推进到今天的现实吁求。

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让民营企业吃上“定心丸”

 “放管服”改革是一场“刀刃向内”的自我革命,要把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。“揽权容易放权难”,放下去的权会不会以其他形式再收上来?对一些边界模糊、执行弹性大的事项如何规范?这些都需要以制度形式做出明确回答,让各级政府机构“心中有戒”,让企业安心发展。

《优化营商环境条例》将近年来“放管服”改革中行之有效的经验做法上升为法规,并对标国际先进水平,确立对内外资企业等各类市场主体一视同仁的营商环境基本制度规范。它不仅是我国第一部营商环境法规,也是世界上第一个由国家层面出台的优化营商环境的法规,在我国营商环境建设制度史上具有里程碑的意义,标志我国优化营商环境制度建设进入新的阶段。

事实上,在此之前,辽宁、吉林、黑龙江、河北、陕西、天津等一些省市已经先行先试,出台了优化营商环境的地方性法规。早在2016年12月7日,辽宁省就通过了《辽宁省优化营商环境条例》。

而此次《优化营商环境条例》则从国家层面着手填补了营商环境法律法规顶层设计的空白,中国营商环境规则也由“实践探索”向“立法规范”升级,标志着营商环境建设走出了文件治理的老路而全面纳入了法治化轨道。

“《条例》是我国政府优化企业营商环境的里程碑。”中国政法大学资本金融研究院副院长武长海表示,《条例》将对我国的市场化改革和对外开放具有深远影响和法治保障作用。《条例》出台体现了党中央和国务院高度重视我国营商环境的优化和提升,体现了我国改革开放和市场化改革的决心。

更为重要的是,在国家层面首次出台优化企业营商环境的行政条例,以法治手段推动营商环境优化,体现了我们对各类市场主体一视同仁的政策取向,在稳定市场预期、提振发展信心等方面将产生至关重要的作用。

中国人民大学商法研究所所长刘俊海认为,《条例》尊重企业的物权和经营权,对各类市场主体“一视同仁,一碗水端平”,让各类所有制企业做到地位平等、共同发展、公平竞争、互利合作、平等监管,有利于进一步释放改革红利,有助于全面提振投资信心,鼓励投资兴业,让各类市场主体更加活跃。

司法部立法二局副局长张要波表示,《条例》最重要最核心的意义,就是把这些年来在优化营商环境方面大量行之有效的政策、经验、做法上升到法规制度,使其进一步系统化、规范化,增强权威性、时效性和法律约束力,从制度的层面为优化营商环境提供更加有力的保障和支撑。

“《条例》对优化营商环境的作用,不仅仅体现在条文的本身,还在于它必将进一步增强各级政府以及社会各个方面对优化营商环境的意识,在全社会营造优化营商环境的浓厚氛围,这种作用将具有更为基础性、更为持久、更加深厚的意义。”张要波强调。

央视财经评论员马光远表示,任何企业要想长远发展,都要持之以恒深耕市场、订立长远规划,《条例》将优化营商环境的经验做法上升为法规,确立了制度保障,让各类市场主体更安心,给企业吃下了未来发展的“定心丸”,也从法治层面厘清政企关系,为市场主体投资兴业提供制度保障。

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“两平一同”是最大亮点

国务院常务会议在审议《优化营商环境条例(草案)》时,列出了五大要点,包括更大力度放权、规范和创新监管执法、加强市场主体保护、突出政务公开透明、严格责任追究。

“《条例》的亮点就是强调了公平竞争。”著名经济学家、中国宏观经济研究院教授常修泽表示,《条例》中归纳了“两平一同”,即平等使用生产要素,公平参与市场竞争,同等受到法律保护,“这是整个营商环境的灵魂。”

北京大学竞争法研究中心主任肖江平表示,《条例》涵盖“市场主体保护”“市场环境”“政务服务”“监管执法”“法治保障”等几个方面,内容充实、全面,提及的许多问题直击要害、紧扣改革前沿,足见全面实施“放管服”改革,深入优化营商环境的决心之坚、力度之大。

“整个《条例》可以浓缩成几个关键词:依法、公平、限权、护权。”肖江平表示,依法,即没有明确的法律依据,不得为减损市场主体权利的行为;公平,即市场监管和财政补贴、税收优惠等政府干预、促进措施,应当公平对待所有市场主体。更加全面深入地贯彻公平竞争审查制度;限权,即依法规范或限制公共权力,将权力关进制度的笼子。限权还要延伸到政府工作人员,延伸到公用企事业单位、行业协会商会及中介服务机构;护权,这是条例各价值取向的核心,即通过各种路径,保护、维护市场主体的合法权益和利益。

中共中央党校(国家行政学院)研究员胡敏认为,《优化营商环境条例》最核心要义就在于,通过“政府立法”和“制度保障”确保各类市场主体都能享有平等和公平的市场竞争,这十分重要。

中国企业联合会研究部研究员刘兴国认为,对民营企业来说,最需要的政策,应该是公平公开公正的市场环境、清晰的政府与市场边界,以及对民营企业与企业家合法权益的尊重与保障。

司法部立法二局副局长张要波表示,对于市场主体保护部分,《条例》主要明确国家平等保护各类市场主体,保障各类市场主体平等使用生产要素和平等享受支持政策,保护企业和企业家的经营自主权、财产权和其他各种合法权益。

《条例》还对在市场环境过程中,保障平等准入、维护公平竞争的市场秩序、落实减税降费各项政策、规范涉企收费、解决融资难融资贵、治理拖欠企业账款、简化企业注销流程等市场主体反映强烈问题,都做了明确的规定。

商务部研究院国际市场研究所副所长白明表示,《条例》中加强了对市场主体的保护力度,指出依法保护市场主体经营自主权和企业经营者人身财产安全,严禁违反法定权限、程序对市场主体和经营者个人的财产实施查封、冻结和扣押等行政强制措施,“让投资者有了定心丸”。

在监管执法部分,《条例》明确提出了“双随机、一公开”的监管原则。“只有在例外的情况下实行日常的抽查式监管。另外明确对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管,明确规定除重特大事故或者举办国家重大活动以外,原则上禁止采取对相关行业领域区域内的企业普遍停产、停业的措施。”

“《条例》的一大亮点是对政府过度运用行政权力干预企业行为作出了明确限制,为地方政府的随意性行政行为戴上了‘紧箍咒’。”万博新经济研究院副院长张海冰指出,将政府在决策中吸取企业意见以法规形式确定下来,也是一大创举,有利于政府科学决策,降低决策偏差给企业带来的不必要成本。

 

抓好《条例》贯彻落实是关键

制度的生命力在于执行。优化营商环境的法规有了,要真正发挥制度的力量,未来营商环境得到持续改善,关键还在法规的贯彻和落实。否则,再好的制度也会成为“纸老虎”“稻草人”。

《条例》的制度设计很好,亮点不少,但是我们要看到,在市场竞争中,民营企业、中小企业仍然面临着不公平的环境,对中小企业的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等隐性壁垒仍然存在,这些新问题无疑考验着各级政府部门,在下一步对《条例》贯彻落实的成效。

近几年,无论是从中央层面还是地方政府,都非常重视优化营商环境,并且也出台了一系列的政策和措施。如何确保这些措施真正落到实处,并且成为长期制度化规范,从而激发市场主体的投资兴业热情,这也是一道必解之题。

国家发展改革委副主任宁吉喆表示,《条例》涉及面广,与现行的上千部法规文件密切相关,有必要加快配套制度“立改废”,对现行法规文件进行必要修改完善,确保相关法规文件与《条例》保持一致。对《条例》中提出的改革要求和任务,抓紧制定具体细化落实方案,切实推动《条例》各项规定落地见效。

宁吉喆说,将以《条例》出台为契机,找短板、补弱项、抓落实,持续深化“放管服”改革,为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境:一是进一步放宽市场准入;二是进一步推进公正监管;三是进一步做到简政便民;四是进一步提振市场主体投资兴业的信心;五是进一步完善制度法规。

中共中央党校(国家行政学院)研究员胡敏认为,对于《条例》的贯彻落实,主要要落实“三个到位”:

一是各级政府认识到位。在优化营商环境方面,各级政府已经做了大量工作,大部分地方政府已经充分认识到优化营商环境就是区域发展的主要竞争力,但仍有一些地方还是认识不清晰,习惯于以行政力量干预经济,政府服务意识不够强。

二是执法切实到位。营商环境中的一个重要方面就是确保所有政府及其工作人员依法行政、严格执法,增强政府的公信力和执行力,必须对一切违背市场公平竞争秩序的违法违规和不作为乱作为行为用法治化手段予以解决。

三是惩戒执行到位。法律的尊严和力量在于执行、在于惩恶扬善。构筑良好的营商环境,就包括对危害公平竞争、破坏市场秩序的行为实施严格的惩戒,建立严格的退出机制。

“改革措施、法律法规推出之后,执行最为关键。”清华大学中国经济思想与实践研究院研究员袁钢明提醒,一方面,要注意基层政府部门执行的积极性问题;另一方面,一些措施落地要有根本性、系统性的考虑。要减少不必要的行政许可,让企业开办者从“办证”苦恼中解脱出来。

关于《条例》的贯彻落实,中国人民大学经济学院教授聂辉华强调,首先,政府服务理念要进一步更新。一些政府部门骨子里仍然对民营企业存在“隐性歧视”,不管是“所有制歧视”,还是“规模歧视”,这类观念都要彻底改变,这需要一个过程。其次,一些法律法规中与“竞争中性”原则抵触的地方,需要继续改革加以破除,要将外部压力转变为深化改革的动力。

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应完善评价机制和问责制度

营商环境优化是一项长期系统的工程。尽管《优化营商环境条例》已经出台,并将自2020年1月1日起施行。但是,我们对中国营商环境的进一步优化,在保持乐观的同时,也要做好打“持久战”的心理准备。

“为了防止《条例》落空,应保证文件在各地落地时‘不走样’。”商务部研究院国际市场研究所副所长白明认为,应建立反馈和考核机制,将考核结果与管理者的绩效等方面相挂钩。

有专家指出,对于营商环境的重要性,中央看得很清楚,关键是地方政府的很多人不懂,司法机关也很少考虑这个问题,觉得营商环境和自己没有关系,加上腐败等因素,造成了很多的不公平,尤其是对民营企业的不公平行为非常明显。

而在此次《条例》通过之前,多个省市已经先行先试制定了化营商环境相关法律法规及政策文件。比如,辽宁早在2016年12月就通过了《辽宁省优化营商环境条例》,不过,其实施的效果并不尽如人意。有分析人士称,根本原因在于条例没有将优化营商环境列入对官员的政绩考评。

“营商环境如果做不好,省长、省委书记就当不成。只有这样,营商环境才能做好。”一位不愿意具名的专家强调,营商环境的法治化至关重要,要直接关系到当地政府和官员的政绩考评和末位淘汰,“营商环境好不好,直接关系到官员的乌纱帽。各级官员才有压力和动力去推动营商环境的优化和建设”。

将营商环境建设的好坏纳入到政绩考评,让各级地方政府的官员转变思想观念,由管理型政府向服务型政府转型。当然,这个过程中肯定会有一部分人会感到无所适从。

上海社会科学院城市经济研究室研究员吴璟桉指出,与评价追责相结合,《条例》不是倡导性的,而是具有法律强制性。《条例》对政府和有关部门及其工作人员10种不履行优化营商环境职责或者损害营商环境的情形,提出要依法依规追究责任。另外,对公用企事业单位和行业协会商会、中介服务机构,需要依法追究法律责任的情形也进行了界定。

在加大问责的同时,《条例》明确国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况,在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施;对探索中出现失误或者偏差,符合规定条件的,可以予以免责或者减轻责任。这就为进一步探索创新营商环境提供了保障。

营商环境针对的最重要的是城市。有专家建议,要立竿见影地提升各地的营商环境,非常重要的一点就是,有必要对全国334个地级市的各级领导干部进行营商环境发展的相关培训。各级领导干部观点如果不改变过来,改善营商环境就会是一句空话。

在这方面,山东青岛市的认识和做法值得借鉴和推广。青岛市委书记王清宪要求:各级领导干部特别是“一把手”要带头优化营商环境,研究理论、研究政策、研究典型,成为市场化、法治化、专业化、开放型的干部。他认为,青岛3000多名处级干部,都要经过营商环境方面的培训。

为了让青岛的干部实地体验法治化、市场化,青岛特意选派干部赴深圳体悟实训。青岛计划每年派3批、每批150人,忘掉职务,成为职员,在深圳体悟实训100天。王清宪说:“市场化、法治化要渗透到血液中去,成为一种自觉和习惯。不能总是在逻辑上想明白了,但一做起来就又回到原来的老动作上去了。”

科学的营商环境评价是推动营商环境优化的重要内容。万博新经济研究院副院长刘哲认为,目前世界银行的营商环境评价有很多值得借鉴的地方,同时也有一定的局限性。中国进行营商环境评估既要借鉴国际经验,同时需要考虑中国特色,反映企业现阶段和未来发展的现实诉求,遵循问题导向、准确公正、简单易行、推动改革的原则。

营商环境“优”无止境。营商环境优化的工作涉及我国诸多方面的制度规范以及制度规范的实施与执行,不可能毕其功于一役。对于这场必须打赢的“持久战”,我们既要有必胜的信心,又要充分调动各方面的力量,为我国营商环境优化“添砖加瓦”。 

(责任编辑 李秀江)


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