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70年农村信用合作社的发展历程

时间:2019-10-09     作者:文/《中国民商》记者 李雨蒙【原创】

国农信社的起源可以追溯到20世纪初。当时我国经济落后、人民生活贫困,又受到西方资本主义强国欺压,不少爱国知识分子纷纷寻求救国之道,合作经济的思想在这时随各种思潮传入中国。1923年,中国第一家农村信用合作社在“中国华洋义赈救灾总会”的发动下于河北香河县成立,中国农信社的历史由此开启。

1951年5月,中国人民银行组织召开了第一届全国农村金融工作会议。中国人民银行第一任行长南汉宸在会议上指出:“信用合作是群众性的资金互助的合作组织,主要是组织农民自己的资金,调剂有无,以解决社员生产上和生活上的资金困难,银行给以资金周转及业务上的支持,并可代理银行的一些委托业务,以活泼农村金融,发展农村生产。”农信社自此开始在全国范围内普遍试点。

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创立发展阶段

1958年末,中共中央、国务院规定农村的财政贸易体制要实行“两放、三统、一包”政策。其中“两放”是指将财政、银行等部门的农村基层机构的人员和资金的管理权下放给人民公社;“三统”是指政策、计划、流动资金管理的统一;“一包”是指包财政任务的完成。在这样的要求下,农信社与银行营业所合并为信用部并交由人民公社负责管理。虽然这些政策没在全国普遍推行,但也导致部分地方的信用部资金被占用、职工被抽走,严重影响了农村金融事业发展。

1959年4月,中共中央决定把农村的银行机构收回,不再下放。同年5月,中国人民银行决定将农信社从人民公社的信用部中分离,管理权下放给生产大队的信用分部,这就是所谓的“所社分离”。然而实际上,生产大队信用分部的业务由大队单独领导,他们有权决定其业务经营、职工任免、资金使用。这就导致了部分基层干部滥用职权,肆意调动人员、挪动资金。在这种情况下,信用分部的信誉遭到严重破坏,资金受损严重。文革时期,农信社的管理权由“贫下中农管理委员会”接管。1969年,人民银行召开会议确定了农信社由贫下中农管理,以及农信社职工走“亦工亦农”的道路,该政策导致农信社的工作和人事任免受到影响,直到1970年该做法叫停后,农信社的业务才有所好转。

 

官办化阶段

1977年,国务院颁发了《关于整顿和加强银行工作的几项规定》。其中第七条规定:“信用社是集体金融组织,又是国家银行在农村的基层机构。”为贯彻上述决定,中国人民银行总行于1978年5月就信用社的机构设置、人事管理、业务经营、财务制度等方面作出了具体规定,统一交给人民银行管理,信用社再次被打上了“官办”的烙印。

在这段混乱的历史时期,信用合作事业受到了严重干扰,发展方向一再偏离了合作的性质,管理体制几经改革,信用合作经济的原则被蚕食殆尽,既丧失了合作组织的特征,也丧失了金融组织的特征。

1979年农行恢复以后,农信社进入农行代管时期。虽然对农信社的管理仍带有“官办”因素,但农信社在业务开展上的自主性和管理上的民主性开始得以恢复,对于经历了长期迷惘的农信社而言,这是一段向合作金融组织本性回归的时期。

 

县联社建立与股权结构改革

从1984年开始的这轮改革中,影响最为深远的改革措施当属县级联社管理体制的建立。当时的县联社主要有两种类型:一类是由农村信用合作社交纳会费,行使管理协调职能;另一类由农村信用合作社投资入股,除行使管理协调职能外,还从事调剂农村信用合作社的资金余缺、组织清算等信贷业务。不可否认的是,与县联社管理体制建立前相比,农信社在经营自主性以及内部管理方面确实有了明显的提高,独立自主的组织地位得以逐步重塑。

此时,国务院要求全面开展农信社股权设置、组织管理等方面的改革,改革的重点就是恢复“农信社组织的群众性、管理的民主性以及经营的灵活性”。县联社在恢复“三性”方面的成效,有力地提高了农信社的经营效率,为农村经济发展做出了重要贡献。更为重要的是,通过恢复社员代表大会、理事会和监事会,在产权结构、组织形式等方面取得了较大的进展,这标志着农信社开始向完全自主经营、独立核算、自负盈亏的方向迈进了重要的一步。

到1988年末,农信社经营活力不断增强,业务发展日益活跃,在调节农村经济、支持农村商品经济发展等方面的作用越来越大。农信社机构、网点近40万个,建立县联社2200多个,占全国县市总数的80%以上。从业人员76万多人,各项存款余额达到1400亿元,各项贷款余额912亿元,向国家提供资金约600亿元。

 

民办化试点:行、社脱钩

新中国成立以来,信用社的管理体制几经变革,但无论是在人民银行管理时期,还是在农行代管时期,体制问题始终都是制约农信社改革和发展的关键问题。行、社这两种不同所有制性质的经济实体,被强加上领导与被领导的行政关系,给双方的经营都带来了困难。在这种管理体制下,想要实现把农信社办成自主经营、独立核算、自负盈亏的群众性合作金融组织的改革目标,几乎是不可能的。随着农信社实力的不断增强,关于“行社脱钩”的呼声日益高涨。

1996年7月13日,全国农村金融体制改革工作会议在北京召开,明确了农村金融体制改革的目标:建立和完善以合作金融为基础,商业性金融、政策性金融等各种金融机构分工协作的服务体系。改革由上而下地进行,先按合作制原则改革乡镇信用社,再完善充实县联社,接下来再把农村信用社的行政管理职责由农业银行转到人民银行。

同年8月,国务院农村金融体制改革部际协调小组发布《农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案》的通知,正式宣告农信社与农行脱钩。从9月开始,全国5万多个农信社和2400多个县联社逐步与农行顺利脱钩。这标志着农村信用社重新走上独立发展之路。

 

省联社模式与股份制改革

2000年,中国人民银行经由国务院批准,决定在江苏省进行改革试点,尝试将农信社建成“自主经营、自我约束、自我发展”的合作金融组织,建立人民银行依法监管、省联社行业管理、农信社自我管理的管理体系。2001年9月19日,江苏省农村信用合作社联合社以全国第一个省级信用联社的身份宣告成立。同年年末,在江苏省张家港市、江阴市、常熟市成立了全国第一批县级农信社改制而成的农商行。

自从农业银行逐步退出农村金融市场后,农信社成为了农村金融的主要供给者,但其存在的结算渠道不畅、资产质量差、贷款风险大、基础薄弱等问题制约了自身的进一步发展。为了解决这些问题,2003年6月,国务院印发了《深化农信社改革试点方案的通知》,以“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”为改革目标,明确要把农信社改制成以农业、农民、农村为主要服务对象的社区性金融机构。这是我国农信社力度较大的一次改革。

2004年6月,国务院再次下发通知,决定将试点范围扩展至除海南和西藏以外的21个省(区、市)。由于农信社数量庞大,各地亦有自身特殊性,此次改革并未“一刀切”,而主要集中在产权以及管理权两个层面,提供多种方式进行选择。其中产权领域农村信用社可自主选择股份制、股份合作制、合作制三种产权制度任意一种,组织形式亦有农村商业银行、农村合作银行、县(市)统一法人和县、乡两级法人农村信用社四种模式可供选择。但由于农信社法人治理结构的长期缺位,部分地区大股东侵蚀公司利益情况严重,监管层重点鼓励符合条件的地区将农村信用社改造为股份制商业银行。

2008年6月29日,重庆农商行挂牌成立,成为全国首个省联社改制成的省级农商行。此后的北京、天津、上海等直辖市几乎都是这样的模式,组建统一的省级农商行。

 

农商行股份制

2010年,中国银监会印发《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》,对农信身份的提法与之前更是有了天壤之别:全面取消资格股,加快推进股份制改造;稳步提升法人股比例,优化股权结构;有效规范股权管理,健全流转机制,用5年左右时间将农村合作金融机构总体改制为产权关系明晰、股权结构合理、公司治理完善的股份制金融企业。

此时,银监会表示自此不再组建新的农业合作银行,现有农业合作银行要全部改制为农村商业银行,鼓励符合条件的农村信用社改制组建为农村商业银行。

农村信用社的股权结构多为合作制,农村商业银行的股权结构为股份制,这是两者最根本的不同。改制为农村商业银行,会使原来农村信用社的资本金和规模扩大,内部运行机制则以股份有限公司为基础,主要指标达到现代商业银行标准。

从2014年开始,针对省联社这一角色的改革呼声不断,国务院和中央一号文件提出“淡化行政管理,强化服务职能”的要求。不过,尽管很多省份都在推进县联社改革,可去行政化的进展缓慢,随之而来的是与农商行管理层的冲突、治理结构不完善等问题频发。2016年“十三五”规划纲要指出,要推进农村信用社改革,增强省级联社服务功能,“逐步淡出行政管理,强化服务职能”再次成为这一时期省联社改革的主线。

 

现状:省联社改革

自农信社改制为农商行的大幕拉开后,对于省联社改革的呼声主要集中于去行政化。可是,去行政化就是要放权,各种权利都要下放,省联社手中的“真金白银”要被剥离出去,必然会遇到阻力。

监管部门表示“省联社”的改革,要“结合各省实际,因地制宜、区别对待,抓紧有序推进省联社改革”,中央和地方将通过双方共同努力,希望通过灵活变通创新的方式,完成遗留已久的省联社改革难题。2019年, 人民银行等五部门联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》,《意见》再次强调积极探索农村信用社省联社改革路径,淡化农村信用社省联社行政管理职能,突出专业化服务功能,强化农村中小金融机构支农主力军的作用。

中国的农村信用合作经历了多次蜕变, 每一次都带着鲜明的时代烙印:新中国成立初期要平抑乡村高利贷,它不能是国家机构;完成社会主义改造后,要为集体经济服务,它应该是集体金融组织;到了改革开放以后,农村的联产承包需要更加灵活的金融机构,它就要“起到民间借贷的作用”;等到社会主义市场经济进一步完善以后,我们又希望它变成现代的“股份制金融企业”⋯⋯中国农村信用社一路顺应时代的节奏,见证了新中国70年的沧桑巨变。

(责任编辑  徐高阳)

 


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